CHE-Blog

Digitale Kassenprüfungen in Kommunen

Fri, 28 Mar 2025 10:40:01 GMT

Digitale Kassenprüfungen als continuous auditing Aufgabe der örtlichen Rechnungsprüfung in Kommunen

Mit neueren datengetriebenen Tools und Techniken kann die traditionelle Fibu- und Kassenprüfung wesentlich beschleunigt und vertieft werden. Beispielsweise durch elektronische Journalauszüge oder digitale Prozessanalysen (siehe Abb. oben) können Auffälligkeiten und Anomalien schneller identifiziert bzw. deren Nichtvorhandensein transparent dargestellt werden. Besonders wirksam werden die datenanalytischen Ansätze, wenn sie als permanente ("dauernde") Prüfungshandlung (Digitale Kassenprüfungen) ausgestaltet sind. Zur Verringerung des erforderlichen Aufwands werden Automationstechniken eingesetzt, die schon mit einfachen Windows-Routinen möglich und individuell ausgestaltbar sind. Diese Technik ist auch für regelmäßige Visakontrollen und Vergabeprüfungen einsetzbar und kann den Arbeitsaufwand möglicherweise wesentlich reduzieren.

Zugleich bietet die Einrichtung von andauernden (Routine-) Prüfungen die Chance

kürzlich entstandene Fehler schnell zu entdecken und zu korrigieren
gesetzlich vorgeschriebene Prüfungen automatisch zu erledigen und
weitere gesetzliche Prüfungen (z.B. Verwaltungs- oder Jahresabschlussprüfungen)
wesentlich zu entlasten oder zu beschleunigen.

Für den Einstieg in Continuous Auditing Lösungen (Digitale Kassenprüfungen) empfehlen sich die Verwendung von MS-EXCEL und der Windows-Automation. WINDOWS wird in solchen Konstellationen als Bindeglied zwischen ERP-Systemen (z.B. SAP oder INFOMA usw.) und einem individuellen Analysemodell mit Excel-Automationstechniken (Makros etc.) eingesetzt. Die Möglichkeiten sind erstaunlich.

Sobald die Verknüfung von WINDOWS mit einem automatischen Datenabruf in SAP eingerichtet wurde, kann WINDOWS die bereitgestellten Daten mit dem Query-Editor automatisch abrufen und nach EXCEL laden bzw. die entsprechenden Excel-Datenabrufe automatisch starten. Diese Abrufdatei erfasst dann wiederum die ERP-Daten automatisch und verarbeitet sie gemäß den eingerichteten Makros, beispielsweise für einen Abgleich von Zahlungsanordnungen des Vortags mit den Zahlstapeln des Ausführungstages. Als Ergebnis erhalten Sie regelmäßig (z.B. wöchentlich) ein Abgleichprotokoll als Prüfungsnachweis. Sollten Unregelmäßigkeiten festgestellt worden sein, können umgehend Klärungen herbeigeführt werden.

Sicherlich gibt es auch hier - wie immer - technische Stolperfallen, insbesondere bei den Excel-Makros und der Anbindung von WINDOWS an örtliche ERP-Systeme. Hierfür müssen die Systemberteuer:innen kontaktiert und um Unterstützung gebeten werden. Allerdings ist dies eine Einmal-Arbeit zu Beginn des automatisierten Verfahrens, die sich u.E. lohnt.

Sofern vor Ort Tools wie IDEA (von audicon) oder ACL (von Galvanize) eingesetzt werden, können die Automationen auch über diese Tools gesteuert werden. In der Excel-Welt gibt es zudem Add On - Produkte wie <ActiveData> oder XLSTAT usw., die zusätzlich eingebunden werden können.

CHE unterstützt innovative Prüfungsteams bei der Konzeptionierung und Einführung von (teil-)automatisierten Prüfverfahren (Digitale Kassenprüfungen) mit individuellen Schulungen und Modell-Templates (Blanko-Modelle als Grundlage örtlicher Lösungen). Für nähere Informationen kontkatieren Sie uns gerne hier .

Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen)

Wed, 26 Mar 2025 20:35:28 GMT

Digitale Prozessanalysen mit Process Mining ( Download )

Was ist Process Mining?

Digitale Prozessanalysen mit Spezialsoftware - Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen)

Unter Process Mining (Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen)) versteht man eine Data Mining-Methodik, die Elemente des Geschäftsprozessmanagements (Busines Process Management) und Data Mining Techniken miteinander verknüpft ("bridging the gap"-Ansatz). )

Mit Hilfe von Process Mining Techniken werden vorhandene Eventlog-Daten aus IT-Systemen extrahiert und analysiert, um Abläufe und Zusammenhänge aufzudecken (discover, deshalb "Process Discovery"), die bei einer herkömmlichen Betrachtung des Verwaltungshandelns nur mit hohem Aufwand oder gar nicht erkannt werden können.

Übergreifend betrachtet kann Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen) das Geschäftsprozessverständnis einer Verwaltung bzw. einer Einrichtung auf drei Arten unterstützen:

1. Es hilft, Abläufe (Prozesse) zu identifizieren und dadurch besser zu verstehen (=Process Discovery),
2. Es hilft, Abäufe (Prozesse) zu überprüfen und an Vorschriften oder Änderungen anzupassen (=Process Conformance
Checking und Process Compliance) sowie
3. Es hilft, Prozessmängel zu identifizieen und Abläufe (Prozesse) zu verbessern (=Process Enhancement).

Wie funktioniert Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen)?

Auf dem Weg hin zur Erstellung von Bescheiden oder Bearbeitung von Anträgen und Genehmigungsverfahren, die für gewöhnlich als Arbeitsergebnisse aus den Verfahren einer Verwaltung resultieren, entstehen in den nahezu flächendeckend eingesetzten IT-Systemen eine Vielzahl von Daten, darunter auch die sogenannten Log-Dateien (Protokolldateien). Sie verzeichnen, wer, wann, was im IT-System geändert hat.

So berechnet bspw. ein Fachverfahren für die Gewährung von Sozialhilfe nicht nur den Leistungsanspruch der Antragssteller/innen, sondern erzeugt auch die zur Bearbeitung gehörenden Transaktions- und Vorgangsdaten über den Zeitpunkt des Eingangs eines Antrages und den aktuellen Stand der Sachbearbeitung. Diese Informationen werden von der Software in sogenannten Ereignisprotokollen („Event Logs“) als Log-Dateien gespeichert.

Aufgrund solcher Ereignisprotokolle hinterlässt jeder Verwaltungsvorgang im eingesetzten IT-System eine versteckte Spur aus „digitalen Brotkrumen“ in der Datenbank der Software. Diese im Laufe der Zeit aus einer Vielzahl an Verwaltungsvorgängen entstehenden Daten werden im Rahmen des Process Mining aufgegriffen, technisch aufbereitet und mithilfe von leistungsfähigen Algorithmen ausgewertet. Dies ermöglicht eine Analyse der Ereignisprotokolle, aus denen letztlich der tatsächliche Verlauf der Vorgangsbearbeitung rekonstruiert werden kann – man erhält den objektiven Geschäftsprozess zu einer Verwaltungsdienstleistung, der durch Process Mining-Software grafisch dargestellt werden kann (siehe die Abbildung oben).

Process Mining Techniken (Process Mining in Kommunen - ProM-Analysen) extrahieren und transformieren also Log-Dateien, um sie mit Spezialsoftware auf Basis hochentwickelter Algorithmen des Data Mining Umfeldes in nachvollziebare Prozessmodelle umzuwandeln und zu visualisieren. Auf Basis dieser Prozessmodelle werden dann die verschiedenen Prozessanalysen durchgeführt, beispielweise Durchlaufzeitenanalysen, Engpassanalysen und/oder Wartezeitenanalysen. Darauf aufbauend können dann wiederum Kosten- bzw. Kosten-Nutzen-Analysen prozessorientiert durchgeführt und Verbesserungsvorschläge getestet werden (z.B. durch Simulationen).)

Welche Vorteile bietet/-n Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen)

Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen) dienen immer der Aufdeckung und Beseitigung von Verstößen, Unwirtschaftlichkeiten und sonstigen Störungen im Geschäftsablauf. Dafür ist es in der Regel erforderlich, Prozesse zu erfassen und visuell und/oder analytisch darzustellen, z.B. durch BPMN-Modelle und Prozess-KPIs (Ermittlung von Durchlaufzeiten, Rework-Quoten, Aktivitätskosten, Varianten, Fehlentscheidungen etc.).

Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen) bietet/n in diesem Sinne für Kommunen die Chance, ihr Geschäftsprozessmanagement aufwandsminimal auf- oder auszubauen. Neben der effektiven Nutzung von vorhandenen Prozessdaten ermöglicht Process Mining eine noch faktenbasiertere und damit objektivere Diskussion über das Verwaltungsgeschehen im Zusammenhang mit der aktuellen Aufgabenerledigung.

Process Mining in Kommunen (ProM-Analysen) kann dazu verwendet werden, bestehende Geschäftsprozesse anhand der unterstützend eingesetzten IT-Systeme zu identifizieren und für das menschliche Auge zu visualisieren, soweit bspw. keine Dokumentation der Geschäftsprozesse vorliegt. Wenn und soweit bereits eine Prozessbeschreibung vorliegt, kann mit Process Mining geprüft werden, ob die realen Vorgänge dem Prozessmodell entsprechen oder nicht. Aufwandstreibende Einzelfälle können identifiziert und deren Ursachen noch besser eingeordnet werden.

Der Vorteil ist, dass hierfür keine aufwändigen Prozesserhebungen und -messungen unter Einbindung zahlreicher Organisationseinheiten (die sich zudem untereinander selten einig sind) gebraucht werden. Vielmehr können die notwendigen Untersuchungen im Hintergrund von kleinen Projektteams und auf Grundlage einer retrospektiven Analyse der bestehenden Ist-Datenlage erfolgen (durch Auswertung der verfügbaren Log-Dateien).

Sollte es bereits eine Dokumentation der Soll-Prozesse geben, kann diese mit den durch das Process Mining festgestellten tatsächlichen Abläufen abgeglichen werden, die sich aus der Auswertung von Daten aus der eingesetzten Fachanwendung ergeben. Die Einhaltung von gesetzlichen oder internen Vorgaben kann visualisiert werden, Engpässe und Wartezeiten werden identifiziert und bewertet.

So können bspw. auch Compliance-Verstöße (z.B. bewusste Kontrollumgehungen um Dritten Vorteile zu gewähren, sog. Deviation-Analyse), verbotene Netzwerke (SNA-Analysen) oder erfundene Geschäftsvorfälle auf Basis tatsächlicher Prozessdaten schneller aufgedeckt werden (Alignment-Analysen) . Dieser Aspekt ist insbesondere für Rechnungsprüfer:innen von Vorteil.

Welche Voraussetzungen gelten für das Process Mining?

Jede Datenanalyse benötigt hochwertige nützliche Daten. So auch das Process Mining. Da die Daten in den Kommunen bekanntlich stark verteilt vorgehalten werden, z.B. in Dokumentenmanagmentsystemen, in Vorsystemen bzw. Fachanwendungen und schließlich in den zentralen ERP-Systemen für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen und dort in Haupt- und Nebenbüchern, sind die relevanten Datenquellen und der verfügbare Datenbestand vorab zu klären.

Es ist in der Regel eine Voruntersuchung oder eine förmliche Dateninventur erforderlich, um die vorhandenen relevanten Datenbestände und deren tatsächliche Verfügbarkeit zu klären. Für das Process Management werden drei Arten von Daten besonders dringend benötigt:

Fallidentifikationsnummern (sog. "case-identifiers") zur eindeutigen Identifikation des einzelnen "Falles" im Sinne der ProM-Analyse
Aktivitätenlisten (activities) zur eindeutigen Zuordnung einer Aktivität (=Inhalt des Änderungseintrags im IT-System) zum Fall sowie
einheitliche Zeitstempel in einem bestimmten Format, idealerweise <tt.mm.yyyy hh:mm:ss>.

Hinzu kommen weitere Attribute wie Bearbeiter (user), Organisationseinheit, Vorgangsdatenbank, Sach- oder Personenkonten u.Ä.

Zu den Gelingensfaktoren des Projektmanagements zählen in jedem Falle eine hinreichende zeitliche Verfügbarkeit sachkundiger Personen auf den unterschiedlichen Perspektivebenen, z.B. Verwaltungsleitung und ggf. Ratsgremien (als Adressaten), Finanzen, Fachbereich und Rechenzentrum sowie ganz generell und immer die Einbindung der Personalvertretung und der/des Datenschutzbeauftragten im Vorfeld der Untersuchung. Hinsichtlich der Beschaffung oder Genehmigung einer Spezialsoftware kann eine frühzeitige Anfrage beim zuständigen Rechenzentrum sehr empfohlen werden.

Praxisbeispiele für ProM-Projekte

Stadt Leipzig ( Beschaffungswesen 2021)

Stadt/Land Wien ( Stadtwerke Wien Beschaffungen, übersetz aus EN von CHE-Kommunalberatung)

Stadt Lausanne ( Baugenehmigungen , 2020)

5 Städte der Niederlande ( Baugenehmigungen , 2015 ff.)

Kreisverwaltung NRW ( Vollstreckung , 2024)

Fallstudie Stadt Granada/Spanien (Beschwerdeverfahren, 2020)
Stadt NN (Kommunalsteuern, 2025)

ProM in Amsterdam (Zusammenfassung in DE, übers. von CH E-Kommunalberatung)

Journal Entry Testing (JET-Analysen)

Thu, 13 Mar 2025 21:16:12 GMT

Entdeckung von Auffälligkeiten durch Journal Entry Testing (JET-Analysen)

Was sind "JET-Analysen"?

Suche nach Auffälligkeiten

Zur Feststellung von Auffälligkeiten (z.B. Ausreißer oder Doubletten) werden gemäß IDW PH 9.330.3, Tz. 72 in der Praxis Analysen durchgeführt, die oft unter dem Begriff „Journal Entry Testing (JET-Analysen)“ zusammengefasst werden. Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen eignen sich sowohl zur Analyse des Kontrollumfelds als auch zur Feststellung von ungewöhnlichen Buchungen bzw. Merkmalen aus der Abbildung von Transaktionen.

Bei festgestellten Auffälligkeiten sind weitere Prüfungshandlungen (insb. vertiefende Belegprüfungen) einzuleiten, um deren Ursachen anhand der zugrundeliegenden Geschäftsvorfälle zu untersuchen. Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen liegt die Vorstellung zugrunde, dass die in einem Grund- oder Zeitbuch strukturierten Buchungssätze mittels digitaler Analysen zuverlässige Signale zu Fehlern oder Unregelmäßigkeiten (=Auffälligkeiten) eines computergestützten Buchführungsverfahrens vermitteln. Typische Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen sind Schichten-, Gegenkonten-, Wochentags-, Belegverarbeitungs- oder Ziffernanalysen.

Zur Veranschaulichung der Vorgehensweise einer JET-Analyse wird gerne auch die „7-W-Regel“ herangezogen. Demnach sind die folgenden sieben „W-Fragen“ zu beantworten:

Warum wurde gebucht (Verursachung, Rechtsgrundlage)
Was wurde gebucht (Art des Geschäftsvorfalles)?
Wer hat gebucht (User)?
Wann wurde gebucht (zeitgerecht/Zeitpunkt/periodengerecht)?
Wie wurde gebucht (Sammel-/Einzelbuchung, automatisch/manuell)?
Wohin wurde gebucht (sachlich zutreffende Konten-Zuordnung)?
Welcher Betrag wurde gebucht (Betragshöhe abstimmbar?)?

Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen folgen grundsätzlich den allgemeinen Grundsätzen ordnungsmäßiger Datenanalysen. Demnach sind auch bei JET-Analysen die Hauptschritte

Festlegung, welche Fehlerrisiken mittels Datenanalysen identifiziert bzw. in welchen Bereichen Datenanalysen eingesetzt werden sollen (=Analyseplanung)
Definition der erwarteten Analyseergebnisse i.S.v. Vergleichs- und Erwartungswerten oder von Schwellen- und Toleranzwerten (Ergebniserwartung(en))
Aufgabendefinition und Auswahl der Analysemethode (=Projektmodell)
Auswahl der für die Prüfungsdurchführung geeigneten Datenanalysewerkzeuge oder einer Kombination unterschiedlicher Analysewerkzeuge (IDEA/ACL, Excel, ActiveData Python, R, KNIME, ChatGPT, usw.)
Bestimmung der für die Datenanalyse erforderlichen Datenquellen und Ansprechpartner
Anforderung oder Bereitstellung der für die Datenanalyse benötigten Daten (Datenselektion)
Abstimmung der erhaltenen Daten auf Richtigkeit, Vollständigkeit, Abdeckung des erforderlichen Zeitraums etc. (Validierung, Sichtprüfung)
Aufbereitung der Daten für die Datenanalyse (z.B. durch Harmonisierung von Datenfeldlängen oder -formaten oder Erzeugung von Berechnungsfeldern)
Durchführung und Dokumentation der eigentlichen Datenanalyse (Berechnungen)
Interpretation des Ergebnisses der durchgeführten Datenanalyse in Bezug auf die zu treffenden Prüfungsaussag
Zusammenfassung und Berichterstattung
Qualitätssicherung und Dokumentation der Prüfungsdurchführung und der Prüfungsergebnisse in den Arbeitspapieren

Der (erhoffte) Nutzen von Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen

Das Potential der Massendatenanalyse in Form einer Journal Entry Testing bzw. JET-Analyse insbesondere auch für eine wirtschaftliche Prüfung zeigt das folgende

Beispiel (vgl. Zeis,A.:, Kommunale Rechnungsprüfung, 6.A., 2023, S. 227):
Geprüft werden soll, ob Gehaltszahlungen nur an Beschäftigte mit laufendem Beschäftigungsverhältnis geleistet werden. Die Aufnahme des Geschäftsprozesses <Gehaltszahlungen> hat ergeben, dass alle Beschäftigten in einer Stammdatenliste geführt werden. Jedem Beschäftigten wird vom System bei der erstmaligen Erfassung eine eindeutige, fortlaufende Personalnummer und eine Kreditorennummer zugewiesen. Zum Zeitpunkt des Ausscheidens wird der Datensatz des Ausscheidenden vom Personalsachbearbeiter als "inaktiv" gekennzeichnet, dadurch wird automatisch die Kreditorennummer gelöscht.

Die örtliche Prüfung beabsichtigt nun, u.A. durch den Abgleich aller Gehaltsüberweisungen im Prüfungszeitraum mit der Stammdatenliste zu Beginn und zum Ende des Prüfungszeitraumes Aussagesicherheit über 100 % der Grundgesamtheit zu schaffen oder im Falle von Abweichungen Ansatzpunkte für gezielte Einzelfallprüfungen zu generieren. Der Vorteil der Strategie sei, dass diese Prüfungshandlungen mit den Funktionen der Massendatenanalyse sehr schnell durchzuführen sind.

Einzelfragen beim Einsatz von Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen

Massendatenanalysen (Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen) verfolgen nach Zeis, A. (2023, S. 226) drei Grundfunktionen:

• die Prüfung eines Datenbestandes im Hinblick auf Einhaltung bestimmter Kriterien und Vorgaben,
• den Nachvollzug mathematischer Operationen und
• den Abgleich unterschiedlicher Datenbestände.

Massendatenanalysen ((Journal Entry Testing bzw. JET-Analysen) umfassen demnach im Einzelnen (Zeis, a.a.O, S. 230 ff.)

Export und Import von Daten aus und in verschiedene Datenformate;
Abgleich zweier Datenbestände bezüglich definierter Felder mit Ausgabe entweder nur der Übereinstimmungen in beiden Dateien oder der Datensätze in Datei 1 ohne Übereinstimmung in zweiter Datei bzw. der Datensätze in Datei 2 ohne Übereinstimmung in erster Datei. Dies erlaubt z.B. die Mehrfachbelegungsanalyse von Stammdatennummern oder eine Lückenanalyse;
Zusammenführen von Datenbeständen, die identisch aufgebaut sind, also z. B. Zeiterfassungen eines Jahres mit denen anderer Jahre, um eine Analyse über mehrere Jahre durchführen zu können;
Verknüpfen von unterschiedlich aufgebauten Datenbeständen mit Hilfe eines gemeinsamen Feldes, z. B. das Kreditorenkonto aus dem Journal mit den Informationen zum Kreditor aus der Kreditorenstammdatenliste;
Extraktion von Daten, die bestimmte Kriterien aufweisen (Beträge, Daten, auch Spannen);
Sortieren und Indizieren z. B. erst nach Buchungsmonat, dann nach Kreditor und schließlich nach Betrag;
Gruppieren nach identischen Merkmalen und Zwischensummen bilden;
Feldstatistik: welche Werte enthält das Feld, Maximum, Minimum, Mittel;
Schichtung: Einteilung von Daten in Schichten und Bandbreiten mittels Ober- und Untergrenzen und Schrittgrößen;
Berechnungen mittels Formeln auch aus mehreren Feldinhalten vornehmen und berechnete Felder mit Datensatzelementen vergleichen;
Mit Hilfe von Pivot-Tabellen können Funktionalitäten wie Extraktion, Sortieren und Gruppieren und Berechnen kombiniert werden; das macht die Darstellung großer Datenvolumina in überschaubarer Form und komplexere Abfragen möglich (Umsätze mit einem Debitor nur im Mai und über der Schwelle von 1.000 Euro);
Die Drill-Down-Funktion ermöglicht den Sprung von der Gruppe zum einzelnen Datensatz.

Data Literacy - Datenkompetenz

Thu, 13 Mar 2025 17:23:33 GMT

Aufbau individueller Fähigkeiten rund um das Datenmanagement

Data Literacy (persönliche Datenkompetenz) ist die Fähigkeit, Daten auf sinnvolle Weise zu untersuchen, zu verstehen und mit ihnen zu kommunizieren.

Daten sind „das Öl des 21. Jahrhunderts“. Sie bergen Schätze, die gefördert und verwertet werden können und müssen. Die Technik zur Förderung von Werten (=Nutzerprofile, Bedarfsprognosen, Verhaltensmuster, Präferenzen usw.) aus Daten wird als „Data Mining“ und bei Geschäftsprozessen als „Process Mining“ bezeichnet. Daneben kursieren die Begriffe „big data “, „data sciences “, „data analytics “ „Business Analytics “, „Business Intelligence (BI) “ und „Datenanalysen “ (gerne auch als „Massendatenanalysen“, einer Kombination aus Big Data und Datenanalysen). Alle diese Entwicklungen wirken auf die kommunale Praxis, z.B. auch auf die örtliche Rechnungsprüfung.

Im Zusammenhang mit der kommunalen Finanzwirtschaft sind vor allem rechnungslegungsbezogene Daten von Interesse, einschließlich buchungsbegründenden Daten. Hierbei handelt es sich um Daten zu Geschäftsvorfällen und Buchungssätzen, Kontenstammdaten und Journaleinträge, komplette Haupt- und Nebenbücher, Kreditoren- und Debitorenstammdaten, Geschäftspartnerbuchungen, spezielle Fach- bzw. Vorsystemdaten sowie ergänzende interne Aufstellungen und Auswertungen der zu prüfenden Aufgabenbereiche bzw. der zu prüfenden Kommune als Ganzes.

Hinzu kommen in technischer Hinsicht systembezogene Daten zur Steuerung und Überwachung von IT-Systemen, beispielsweise aus der Einführung, Migration oder Anpassung von IT-Anwendungen und/oder einzelnen IT-gestützten Geschäftsprozessen (z.B. Parametrisierungen im Falle von ERP-Hauptbüchern), der IT-Infrastruktur (z.B. System- und Sicherheitsparameter, Logprotokolle über die Änderung von Systemeinstellungen, parametergesteuerte IT-Systemkontrollen wie Berechtigungen und Rollen etc.), der Verwaltung von Benutzerberechtigungen oder dem Belegfluss und der Kontrolle von Schnittstellen.

Die Vermittlung von Data Literacy (persönliche Datenkompetenz) umfasst nach derzeit hM verschiedene Themenkreise, die für effiziente Verwaltungen und deren Entscheidungsfindung wesentlich scheinen. Dazu zählen:

Datengrundlagen verstehen
Die Vertrautheit mit verschiedenen qualitativen und quantitativen Datentypen, Quellen und Strukturen ist entscheidend, um Daten, die relevant und zuverlässig sind, zu erkennen.
Datenethik und Datenschutz
Dies umfasst das Verständnis ethischer Überlegungen, einschließlich Datenschutzgesetzen, verantwortungsvoller Datenverwendung und der Wahrung der Bürgerrechte.
Datenanalyse und -interpretation
Örtliche Rechnungsprüfungen sollten Datensätze mit statistischen Methoden analysieren können, um aussagekräftige Schlussfolgerungen für ihre Aufgaben ziehen zu können und die politische Diskussion zu versachlichen.
Datenvisualisierung
Eine wirksame Präsentation von Daten durch visuelle Techniken wie Tabellen, Diagramme und Grafiken ist für eine gute Kommunikation mit den unterschiedlichen Interessengruppen unverzichtbar.
Datenmanagement und -verwaltung
Kenntnisse über Datenorganisation, -speicherung, -integrität und -verwaltung gewährleisten Datengenauigkeit und -zugänglichkeit für Entscheidungsprozesse.
Umgang mit Voreingenommenheit und Fairness
Das Erkennen und Beseitigen von Vorurteilen bei der Datennutzung ist für eine sachdienliche Entscheidungsfindung in der öffentlichen Verwaltung von entscheidender Bedeutung.
Praktische Anwendungen
Die Auseinandersetzung mit realen Fällen und praktischen Beispielen hilft, die Bedeutung von Datenkompetenz bei der Bewältigung der zahlreichen Aufgaben zu verdeutlichen.
Kontinuierliches Lernen und Kompetenzaufbau
Fortlaufende Schulungs- und Entwicklungsangebote stellen sicher, dass die Mitarbeitenden der örtlichen Rechnungsprüfungen für die Bewältigung sich entwickelnder IT-Landschaften und -herausforderungen gerüstet bleiben.

Die der Data Literacy (persönliche Datenkompetenz) zugrunde liegende Wissenschaftsdisziplin ist/sind die Data Sciences. Dort beschäftigt man sich nicht nur mit Daten und Datenanalysen, sondern beispielsweise auch mit Datenverarbeitungssystemen (z.B. ERP-Software) und der technischen Hardware, die dafür erforderlich ist. Insoweit sind Datenanalysetechniken nur ein kleiner Teilbereich der Data Sciences.

Data Literacy (persönliche Datenkompetenz) ist in diesem Zusammenhang der zusammenfassende Begriff für die individuellen Fähigkeiten von Menschen mit Daten sinnvoll umzugehen.

Nähere Informationen finden Sie hier

Verlustvorträge gem. § 84 (2) S. 3 GO NRW

Mon, 10 Mar 2025 12:19:35 GMT

Gefährdung der stetigen Aufgabenerfüllung einer Kommune durch Verlustvorträge?

Anlass und Hintergrund des Beitrags

I n einem Schreiben aus Dezember 2024 (Schnellbrief 401/2024) hat der DStGB NRW das Thema "Auswirkung eines Verlustvortrages in der mittelfristigen Finanzplanung gemäß § 84 Abs. 2 S. 3 GO NRW" aufgegriffen. Seit Einführung des 3. NKF-Weiterentwicklungsgesetztes im Frühjahr 2024 war es in der kommunalen Familie wegen des neu eingeführten Verlustvortrages (§ 79 Abs. 3 S. 2 GO NRW) vermehrt zu Rückfragen gekommen, welche Auswirkungen diese Norm in der Praxis haben könne. Denn gemäß § 84 Abs. 2 Satz 3 GO NRW kann (Zitat) " Die Aufsichtsbehörde (..) die Gemeinde zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichten, wenn die stetige Erfüllung der Aufgaben nach § 75 Absatz 1 Satz 1 nicht gesichert erscheint." Aber wann genau ist dies der Fall? Wie kann eine Kommune sich darauf einstellen? Entsprechend skeptisch bis verunsichert hat die kommunale Praxis reagiert. Es mangele an der praktischen Einschätzbarkeit dieser neuen Regelung. Auch die vom zuständigen Ministerium als begleitendes Material zum 3. NKFWG herausgegebene FAQ-Broschüre biete keine ausreichenden Antworten.

Insoweit es sich um eine - wohl die einzige - außerhalb des § 76 GO NRW vorhandene HSK-Regelung handelt, ist sie den am Verbrauch oder Vorhandensein von allgemeinen Rücklagen orientierten § 76 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 GO NRW gegenüber zu stellen und einzuordnen. Das Ministerium (hier das MHKBG NRW) hat auf die Rückfragen laut Schnellbrief des DStGB geantwortet, dass "bewusst" keine Wertgrenzen (wie vergleichsweise in § 76 Abs. 1 GO NRW) festgelegt worden seien. Damit sei die Entscheidung über die Verpflichtung zur Aufstellung eines HSK bewusst in das pflichtgemäße Ermessen der Aufsichtsbehörde gestellt worden.

Um das "pflichtgemäße Ermessen der Aufsichtsbehörde" zu konkretisieren, wird die "Gesamtbetrachtung der örtlichen Haushaltsplanung"als Beurteilungsgrundlage herangezogen. Weiter wird konkretisiert, dass die Überschuldung (§§ 75 Abs. 7 i.V.m. § 84 Abs. 2 sowie § 95 Abs. 2 und 5 GO NRW) als ein möglicher Indikator für eine solche Gefährdung ("... nicht gesichert erscheint ..") herangezogen werden kann.

Man darf wohl annehmen, dass eine Kommune, deren Allgemeine Rücklagen bereits soweit verbraucht sind, dass in der mittelfristigen Planung die Überschuldung droht, von sich aus Maßnahmen zur Rückkehr in die genehmigungsfähige Hauhaltswirtschaft unternommen hat. Dann wäre diese Regel jedoch gegenstandslos. Was also wollte der Gesetzgeber mit dieser Regelung bezwecken? Und wie lässt sich die wohl äußerste Grenze der kommunalen Finanzwirtschaft - die Gefährdung der jederzeitigen Aufgabenerfüllung gemäß § 75 Abs. 1 GO NRW - objektiv und nachvollziehbar "ermessen", denn darin besteht ja die Herausforderung für die Aufsichtsbehörden?

Rechtslage

Ein Blick in Gesetz und das einschlägige Schrifttum gibt Aufklärung, welche Kriterien neben dem Überschuldungsverbot zur Objektivierung einer Leistungsgefährdung neben den Haushaltsergebnissen bei Kommunen heranzuziehen sind:

Liquiditätssicherheit (vgl. §§ 75 Abs. 6 i.V.m. § 31 KomHVO)
Investitionskostenrisiken (§ 13 KomHVO NRW)
Folgekostenrisiken (§ 13 KomHVO) und
Kreditaufnahmegenehmigungen (§§ 86 i.V.m. 77 Abs. 4 GO NRW).

ad 1
Unmittelbar evident ist das Kriterium der jederzeitigen Zahlungsfähigkeit (Liquiditätssicherheit). Zudem beruht die Einschätzung der Liquiditätslage auf einer angemessenen Liquiditätsplanung, die notwendige Risikovorsorgen umfassen muss, z.B. im Wege des Nachweises von Liquiditätsreserven (=Geldanlagen). Insoweit wären aber Verlustvorträge, die überwiegend aus nicht-zahlungsrelevanten Ursachen wie Abschreibungen oder Zuführungen zu langfristigen Rückstellungen (z.B. Pensionsrückstellungen) resultieren, für eine kurzfristige Haushaltsbeurteilung geschweige denn für eine HSK-Verpflichtung irrelevant. Darauf müsste die Aufsichtsbehörde eingehen.

ad 2
Investitionskostenrisiken hängen bekanntlich von vielen nur teilweise abschätzbaren Faktoren ab. Zur Milderung der Risiken sind gemäß § 13 KomHVO NRW Wirtschaftlichkeitsvergleiche und Kostenberechnungen vorgeschrieben. Die vom zuständigen Ministerium angemahnte Gesamtbetrachtung der Haushaltswirtschaft müsste folglich in kritischen Fällen die Angemessenheit dieser Investitionskostenplanungen und deren voraussichtliche Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft bzw. auf die mittelfristige Finanzplanung einer Kommune beurteilen. Wie sollte sie das machen?

ad 3
Die Schätzung von Folgekostenrisiken gehört sicherlich ebenfalls zu den eher schwierigen Teilen einer haushaltswirtschaftlichen Beurteilung. Sie hängt wesentlich von externen Faktoren ab, insbesondere Zins-, Preis- und Lohnkostenentwicklungen, auf die die Kommunen selbst keinen wesentlichen Einfluss haben. Hinzu kommen individuelle Kostenrisiken beispielsweise einer bestimmten Bauweise oder ~branche (z.B. bestimmter Brückenbau) oder eines bestimmten technologischen Umfeldes (z.B. digitale Zustandserfassungen, Sensortechnik etc.). Da die Gesamtsituation einer kommunalen Haushaltswirtschaft immer ein Mix unterschiedlicher Kostenrisiken bedeutet, besteht die Herausforderung darin, eine Beurteilung der Gesamtrisikosituation zu erarbeiten. Zumal dann, wenn die Aufsichtsbehörde zu einem negativen Ergebnis kommt, also ein HSK anordnet. Wie wird so etwas gemessen?

ad 4
Eine wesentliche Ursache für (drohende) Überschuldungen können sodann Kreditaufnahmen sein, insbesondere im Bereich von Kassenkrediten, die sich als unvermeidbare Folge einer sich verschlechternden hauhaltswirtschaftlichen Lage ergeben. Um einen kurzfristigen Liquiditätsengpass im Sinne der obigen Nr. 1 zu verhindern sind sie jedoch notwendig. Sollte die Bonität einer Kommune so schlecht sein, dass es der Kommune nicht mehr möglich ist, eigene Kredite aufzunehmen (ein äußerst seltener Fall, ist aber schon vorgekommen), müsste unter Umständen die nächst höhere stattliche Ebene eintreten. Das wäre ein finanzwirtschaftlicher "Super-GAU" und muss natürlich vermieden werden.

Vor dem bis hierhin skizzierten Hintergrund scheint es zunächst wenig zweckmäßig, eine HSK-Verpflichtung nicht bereits überschuldeter Kommunen in das Ermessen der Aufsichtsbehörden zu stellen, nur weil ein einmaliger Verlustvortrag geplant wird, sofern die anderen Kriterien hierzu keinen Anlass geben. Das ist vermutlich auch gar nicht beabsichtigt.

Anders scheint die Lage, wenn die haushaltswirtschaftlichen Kennzahlen nicht so eindeutig sind oder sich die Beurteilung auf ein Kriterium wie die drohende Überschuldung stützt, d.h. wenn gemäß der mittelfristigen Haushaltsplanung nach § 84 GO NRW die Allgemeinen Rücklagen vollständig aufgebraucht werden sollen und sich dies nur durch einen Verlustvortrag formal verhindern lässt. Das gesamte Eigenkapital ist dann trotzdem negativ. Dann könnte allerdings entgegnet werden, dass die Regelung in jedem Falle ungeeignet ist, denn

entweder ist diese Entscheidung materiell Gegenstandslos weil die Kommune bereist selbst ein freiwilliges HSK beschlossen hat
oder die Entscheidung kommt zu spät, denn die ursächlichen Kostenstrukturen sind nur mittel- bis langfristig hinreichend flexibel, dann hätte die Aufsichtsbehörde faktisch bereits eine dauerhafte Überschuldung zugelassen.

Setzt man einmal voraus, dass die Möglichkeiten einer weiteren Einnahmesteigerung - insbesondere aus Hebesatzerhöhungen - bereits ausgereizt sind, bleiben nur Ausgabenminderungen als Sanierungsmöglichkeit. Und das braucht bekanntlich Zeit und Gestaltungsspielräume (wer jemals geplant hat, eine Schule oder ein Schwimmbad zu schließen, weiss was gemeint ist). Im Falle eines HSK gemäß § 76 GO NRW oder gar der vorläufigen Haushaltsführung (§ 82 GO NRW) ist beides nur sehr eingeschränkt vorhanden.

Angesichts dieser Sachlage ist es wenig überraschend, dass der DStGB Zweifel hat, ob " .. über den angedeuteten Fall einer indizierten Überschuldung hinaus überhaupt ein sinnvoller Anwendungsbereich für die Norm verbleibt." Jedenfalls greift auch nach der hier vertretenen Auffassung das Überschuldungskriterium als rein formales Kriterium zu spät und zu kurz. Denn man muss sich noch einmal vergegenwärtigen: die Regelung nach § 84 Abs. 2 Satz 3 GO NRW - Verlustvortrag als Begründung einer HSK-Verpflichtung - kommt ja nur dann in Betracht, wenn nicht bereits vorher auf Grundlage der aktuellen Haushalts- und Jahresabschlussdaten ein Fall des § 76 Abs. 1 Nr 1 bis 3 eingetreten ist (d.h. einmalig 25% oder zweimal hintereinander 5% Rücklagenverbrauch oder die Kommune ist bereits bilanziell überschuldet) bzw. nur dann, wenn durch den Verlustvortrag eine dieser Bedingungen erkennbar umgangen werden soll. Aber letzteres ist ja Sinn und Zweck des Verlustvortrages, oder?

Warum also diese neue (HSK-) Regelung? Und für wen genau?

Nähere Begründung der Neuregelung(en)

Die Ursachen liegen etwas tiefer (und der Teufel im Detail).

In der Gesetzesbegründung (vgl. Landtag NRW LT-Drs. MMD18-7188 v. 06.12.2023, S. 73) wird ausgeführt: " [§ 84 ..] Absatz 2 berücksichtigt die Möglichkeit, den Haushaltsausgleich innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung über das Vortragen von Jahresfehlbeträgen herzustellen. In diesem Fall unterliegt die Vortragung der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Dies korreliert mit dem Verfahren, das auch bisher mit der Verringerung der allgemeinen Rücklage zur Anwendung kommt. Wegen der Wirkungen, die das Vortragen von Jahresfehlbeträgen auf das Eigenkapital haben kann, wird die bisherige Sicherung gegen den vollständigen Eigenkapitalverbrauch aus dem bisherigen § 76 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 nunmehr hier verankert [= § 84 Abs. 2 GO NRW, d.Verf.]. Die Genehmigung kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. Sofern die stetige Erfüllung der Aufgaben nicht gesichert erscheint (Umkehrung aus § 75 Absatz 1 Satz 1), kann die Aufsichtsbehörde auch die Notwendigkeit zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes anordnen."

Demnach wird die Wirkung eines Verlustvortrages auf das (dann voraussichtlich negative) Eigenkapital einer (künftigen) kommunalen Schlussbilanz dem negativen Eigenkapital im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW n.F. (= bilanzielle Überschuldung) gleichgestellt. Etwas missverständlich scheint die Formulierung " (..) Wegen der Wirkungen, die das Vortragen von Jahresfehlbeträgen auf das Eigenkapital haben kann, ...", denn Verlustvorträge haben nach allgemeiner Auffassung keine "Wirkungen auf das Eigenkapital", da sie ein Teil davon sind. Gemeint waren vermutlich erstens die Wirkungen auf die Allgemeinen Rücklagen (daran knüpft ja § 76 Abs. 1 GO NRW im Wesentlichen an, nicht etwa an "das Eigenkapital" als Ganzes - natürlich mit Ausnahme der Nr. 3, die aber in Wirklichkeit auch den vollständigen Verbrauch der Allgemeinen Rücklagen meint (vgl. § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO a.F.) - und zweitens das tatsächliche Eintreten der Überschuldung im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW i.V.m. § 95 Absatz 5 GO NRW. Das bedeutet, dass die Kommunalaufsicht eine Prognose der tatsächlichen künftigen Eigenkapitalentwicklung einer Kommune vornehmen muss, will sie darauf eine HSK-Genehmigung gemäß § 84 Abs. 2 S. 3 GO NRW begründen. Diese Änderung steht also in unmittelbarem Zusammenhang mit den Änderungen des § 76 Abs. 1 GO NRW. Denn in der alten Fassung wurde wegen § 76 Abs. 1 Nr. 3 ein HSK auch dann fällig, wenn zu einem späteren Zeitpunkt aber noch im Rahmen der mittelfristigen Haushaltsplanung die Überschuldung voraussichtlich eintrat. Da aber diese mittelfristige Perspektive in der Neufassung des § 76 Abs. 1 Nr 3 GO NRW fehlt, musste eine Ersatzlösung her, die in dem in Rede stehenden § 84 Abs. 2 S. 3 GO NRW gefunden wurde.

Zu den Änderungen im § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW führt die Gesetzesbegründung sodann Folgendes aus: "Nummer 3 sieht im geltenden Recht als ein auslösendes Momentum für die Notwendigkeit zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes den vollständigen Verbrauch der allgemeinen Rücklage innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung nach § 84 vor. Dieses auslösende Momentum kann (siehe Erläuterungen zur nachhaltigen Finanzwirtschaft zu § 75) entfallen." Was damit gemeint ist, scheint nicht ganz klar.

Auswirkungen auf die Allgemeinen Haushaltsgrundsätze?

Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist die Haushaltswirtschaft unverändert so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Daran ändert sich selbstverständlich auch durch das 3. NKFWG NRW nichts. Formaler Ausdruck dieser Verpflichtung ist der auch mittelfristig zu betrachtende Haushaltsausgleich in Form der verschiedenen vom Gesetz eröffneten Wege. Die Verlagerung des Globalen Minderaufwands von § 75 Abs. 2 GO NRW nach § 79 Abs. 3 GO NRW ändert ebenfalls nichts an diesen zentralen Grundsätzen. Es bleibt die Kernaussage, dass " ... Der Ausgleich von Erträgen und Aufwendungen innerhalb eines Haushaltsjahres oder wenigstens in einem mittelfristigen Zeitraum [ .. ] Grundprinzip einer nachhaltigen Finanzwirtschaft [..ist]" (vgl. die Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 66). Bis hierhin wenig überraschend.

Die Verpflichtung zur Herstellung eines Haushaltsausgleichs wird sodann um die in § 75 Absatz 6 GO NRW geregelte Liquiditätssicherheit ergänzt. Es ergeben sich also im Sinne einer haushaltswirtschaftlichen Gesamtbetrachtung mindestens die beiden Beurteilungskriterien der Ausgleichsverpflichung und der jederzeitigen Zahlungsfähigkeit. Beide Ziele können gefährdet sein. Wichtig scheint jetzt die Frage, in welchem Verhältnis der Eigenkapitalausweis im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW zu den beiden oben genannten Hauptkriterien steht. Denn beispielsweise enthält § 75 GO NRW in den Absätzen 1 bis 6 keine explizite Verpflichtung zu einem positiven Eigenkapital, nur im "Doppik_Absatz" § 75 Absatz 7 GO NRW ist davon die Rede. Es ist insoweit denkbar, auch dauerhaft mit einem negativen Eigenkapital zu "haushalten", sofern die Vorgaben (1) Haushaltsausgleich und (2) Zahlungsfähigkeit gesichert erscheinen (die kommunale Praxis hat das ja bewiesen). Allerdings nach vormaliger Rechtslage wegen § 75 Absatz 7 GO NRW i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW a.F. ohne einen genehmigten Haushalt, selbst bei Aufstellung eines freiwilligen HSKs.

Insofern ist die Verpflichtung zur Aufstellung eines HSK wegen vortragsbedingter Überschuldung gem. § 84 Abs. 2 S. 3 i.V.m. § 75 Absatz 7 GO NRW eine vom Gesetzgeber konkludent ergänzte Regelung, die der Vermutung folgt, dass im Falle eines Verlustvortrages - genauer bei negativen Allgemeinen Rücklagen wegen des Verlustvortrages - auch etwas mit der Haushaltswirtschaft nicht stimmen kann. Woher sollte der niedrige Rücklagenbestand stammen, wenn nicht aus früheren Jahresfehlbeträgen? Also muss hiergegen etwas unternommen werden, z.B. mittels HSK. Um der Überschuldung rechtzeitig entgegen zu wirken, wird die HSK-Auflage ab dem ersten Verlustvortrag geprüft, sebst bei ansonsten auskömmlicher Eigenkapitalausstattung. Aber für diese Kommunen ist die Regelung auch gar nicht geschaffen worden - sondern für die überschuldeten - wie aus den nächsten Ausführungen gleich deutlich wird.

Überschuldete Kommunen als Normadressaten?

Denn weiters führt die Gesetzesbegründung aus: "Mit Nummer 3 (neu) [gemeint ist § 76 Abs. 1, d.Verf.] wird hingegen eine bisher bestehende Regelungslücke für die Kommunen geschlossen, die in ihrer Bilanz einen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag ausweisen. Diese Kommunen waren bisher nicht in der gesetzlichen Verpflichtung ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen – mit der Folge, dass bei einer Überschuldung und einem freiwillig aufgestellten Haushaltssicherungskonzept keine aufsichtliche Genehmigung für den Haushalt erteilt werden konnte. Mit der neuen Nummer 3 können die betroffenen Kommunen in eine aufsichtlich begleitete Haushaltswirtschaft überführt werden, so dass die Haushaltssicherungskonzepte, sofern diese die Bedingungen im Hinblick auf den Haushaltsausgleich erfüllen, einer Genehmigung zugeführt werden können." Das scheint nicht verkehrt zu sein.

Hier wird auf den oben genannten Fall eingegangen, dass eine Kommune mit negativem Eigenkapital durchaus eine - kurz oder mittelfristig - geordnete
Haushaltswirtschaft aufweisen kann, also durchaus den Haushaltsausgleich und die Zahlungsfähigkeit sicherstellen kann - gleichwohl aus der Überschuldung kurz- oder mittelfristig nicht herauskommt. Dann ergibt sich die ungewollte Rechtsfolge, dass trotz Erfüllens der Bedingungen des § 75 Absätze 1 bis 6 GO NRW kein genehmigungsfähiger Haushalt aufgestellt werden kann, denn die Allgemeine Rücklage wird ja nicht verbraucht, weil schon längst gar keine mehr vorhanden ist (!). Ein klassisches Eigentor des Gesetzgebers.

"Nur" wegen Einführung der Doppik (denn erst seit diesem Zeitpunkt gibt es überhaupt die Bilanz und damit das Eigenkapital als Haushaltsgrundlage) nur im Rahmen der Doppik also gibt es einen § 75 Absatz 7 GO NRW (Überschuldungsverbot), die kommunale Haushaltswirtschaft gibt es aber schon viel länger. Was, wenn das negative Eigenkapital gar nicht aus einer signifikant schlechteren Haushaltslage, sondern wegen einer übertrieben vorsichigen Vermögensbewertung und ausufernder Aufwandsverrechnungen entstanden wäre? Denn letztlich ist ja das Eigenkapital lediglich die Differenz zwischen Vermögen und Schulden einer Kommune und Verlustvorträge sind inhaltlich ein Teil der Schulden (im Sinne von Eigenkapitalverbrauch). Dann würden weitere Einschränkungen der haushaltswirtschaftlichen Gestaltungsfreiheit vor Ort möglicherweise sogar kontraproduktiv wirken. Eigenkapital also lediglich als Summe aus "Ertragslage plus Vermögensbewertungseffekte"? Das wird gleich noch deutlicher.

Schließlich führt die Gesetzesbegründung (a.a.O. S. 66 f.) noch aus: "Nach dem unveränderten § 76 Absatz 2 dient das Haushaltsicherungskonzept dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde zu erreichen. Es bedarf der Genehmigung der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde. Eine sich in der Haushaltssicherung befindliche Kommune unterliegt einer stärkeren kommunalaufsichtlichen Begleitung ihrer Haushaltswirtschaft. Nach den individuellen Vorgaben des Konzeptes können Art und Umfang der kommunalen Aufgabenwahrnehmung beschränkt sein. Durch die Aufnahme des § 76 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 und der damit beabsichtigten Überführung von Kommunen mit einem in der Bilanz ausgewiesenen nicht durch Eigenkapital gedeckten Fehlbetrag in eine aufsichtlich begleitete Haushaltswirtschaft, wird Absatz 2 um einen neuen Satz 6 ergänzt: Die Kommunen, die ihr Eigenkapital aktiv stehen haben, haben zusätzlich zum Haushaltssicherungskonzept ein Zukunftskonzept beizufügen, in dem sie darlegen, wie ein nachhaltiger Wiederaufbau des Eigenkapitals erfolgen soll." In der endgültigen Fassung wurde der Wortlaut geändert und auf "Maßnahmen zum nachhaltigen Wiederaufbau des kommunalen Eigenkapitals" festgelegt. Auch hier wird mE deutlich, dass der eigentliche Adressat dieser Regelung die überschuldete Kommune ist, nicht diejenige, die einmalig einen Verlustvortrag einplant.

Fazit

In der Summe der Rechtswirkungen aller genannten Änderungen ergibt sich insoweit m.E. Folgendes:

Der Gesetzgeber hat neben rechtssystematischen Korrekturen insbesondere eine Gesetzeslücke schließen wollen, die es überschuldeten Kommunen unmöglich gemacht hatte, einen genehmigungsfähigen Haushalt aufzustellen. Die Tatsache der Überschuldung hatte genügt dies zu verhindern (siehe § 75 Abs 7 GO a.F. i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 3 GON RW a.F.).
Um diese Lücke zu schließen sollte den überschuldeten Kommunen die Möglichkeit eines genehmigungsfähigen HSK eröffnet werden, sofern die allgemeinen Anforderungen an HSKs und die besonderen Anforderungen aus einer Überschuldung ("Maßnahmen zum nachhaltigen Wiederaufbau des kommunalen Eigenkapitals") erfüllt werden.
Um dieses Ziel zu erreichen wurde die Berücksichtigung der mittelfristigen Finanzplanung aus § 76 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW a.F. in die neue Regelung des
§ 84 Abs. 2 S. 3 GO NRW verlagert und mit § 79 Abs. 3 S. 2 GO NRW (Verlustvortrag zwecks Haushaltsausgleich) integriert mit der Folge, dass die Kommunalaufsicht auch bei bestehender Überschuldung ein HSK genehmigen, umgekehrt aber auch eines anordnen kann, sofern nach ihrer Auffassung (ihrem pflichtgemäßen Ermessen) die Voraussetzungen der § 75 Abs. 1 bis 6 GO NRW gefährdet erscheinen. Diese Beurteilung kann in Grenzfällen anspruchsvoll sein, weshalb die zuständige Landesbehörde (das MHKBG) einen ermessensleitenden Erlass vorgeben will (was sicherlich zu begrüßen ist).
Für nicht-überschuldete Kommunen, die einmalig einen Verlustvortrag einplanen, schafft die Regelung allerdings dann eine Unsicherheit, wenn die haushaltswirtschaftliche Lage hinsichtlich eines oder mehrerer der Beurteilungskriterien gemäß § 75 Absätze 1 bis 6 zur Besorgnis Anlass gibt, es aber nicht völlig klar scheint, ob ein Gebot aus diesem Normkreis verletzt wird oder nicht. Hier obliegt die letzte Würdigung der Aufsichtsbehörde, die ihre Beurteilung auf nachvollziehbare Kriterien stützen muss.

Eine wesentliche Rolle wird deshalb dem angekündigten "ermessensleitenden Erlass für die Aufsichtsbehörden" zukommen, der nach der hier vertretenen Auffassung in diesem Sinne gestaltet werden sollte, d.h. neben einer üblichen Überprüfung der örtlichen Ergebnisprognose (Würdigung der örtlichen Haushaltsplanung) explizit

konkrete Beurteilungskriterien für die gemeinsame Einschätzung der Liquiditätssicherheit im kurz- und mittelfristigen Bereich
konkrete Beurteilungskriterien zur gemeinsamen Einschätzung von Investitionskostenrisiken
konkrete Beurteilungskriterien für die gemeinsame Einschätzung von Folgekostenrisiken und schließlich
konkrete Beurteilungskriterien für die Versagung von Kreditaufnahmegenehmigungen
enthalten sollte.

Da es sich hier durchweg um Risikoeinschätzungen handelt, könnten die Methoden der Risikoquantifizierung - wie sie vergleichsweise für Banken im Rahmen von Stresstests o.Ä. angewendet werden - herangezogen werden. Aus Gründen der Transparenz und der Nachvollziehbarkeit sollten Regelungen zur Vereinfachung bzw. Nachvollziehbarkeit der Berechnungsweise (Modellvereinfachungen) berücksichtigt werden, beispielsweise indem explizit eine mittelfrisige Entwicklungsprognose für Kassenkredite vorgeschrieben wird. In Betracht kommen hier neben stochastischen Zeitreihen-analysen (ARIMA-Verfahren) als Prognoseverfahren vielleicht Value-at-Risk-Verfahren zur Risikobewertung und/oder neuere Klassifikationsverfahren des Machine-Learning-Umfelds wie random forests oder LOGIT-Verfahren (also logistische Regressionen), wenn es um die finale Entscheidung "Hopp oder Topp" geht. Beides müsste natürlich hinreichend normiert und zudem in allgemein verständlicher Form dargestellt und begründet werden. Was aber nicht unmöglich erscheint, wenn auch etwas ambitioniert.

Altschuldenentlastungsgesetz - ASEG NRW

183:832440314 (Christoph Heck) — Thu, 27 Feb 2025 07:46:30 GMT

Einleitung und Überblick

Nach § 89 Absatz 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen kann eine Gemeinde Kredite zur Liquiditätssicherung (Liquiditätskredite bzw. Kassenkredite) aufnehmen, um die jederzeitige Zahlungsfähigkeit sicherzustellen. In der Praxis haben sich diese Liquiditätskredite in vielen Kommunen jedoch zu einem dauerhaften Finanzinstrument entwickelt, was eigentlich verboten ist und ein hohes (Zins-) Risiko darstellt.

Als Beleg für diese Entwicklung wird die Höhe der in den Kommunalbilanzen ausgewiesenen "Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung" herangezogen. Ende 2023 wurde ein Bestand in Höhe von ca. 20 Mrd. Euro festgestellt. Trotz des Rückganges um fast 8 Mrd. Euro seit 2016 wird der aktuelle Stand immer noch als zu hoch betrachtet, insbesondere in einzelnen hochverschuldeten Kommunen. Diesen mangelt es nach aktueller Sachlage an einer Perspektive, diese hohen Kassenkredite jemals zurückführen zu können (sog. "Vergeblichkeitsfalle").

Vor diesem Hintergrund hat die Landesregierung NRW am 25. Februar 2025 einen Gesetzesentwurf (Referentenentwurf) eines Altschuldenentlastungsgesetzes NRW (ASEG NRW) zur Entlastung hochverschuldeter Kommunen beschlossen. Ziel ist es, dass nach der Entschuldung (=Schuldübernahme durch das Land) keine Kommune mehr als 1.500 EURO pro Einwohner an Liquiditätskrediten hat. Dafür stellt das Land NRW 30 Jahre lang einen Betrag von jeweils 250 Mio. EURO zur Verfügung.

Einzelregelungen des E-ASEG NRW (Entwurf zum Altschuldenentlastungsgesetz)

Ausweislich § 5 Absatz 2 E-ASEG NRW (Entwurf zum Altschuldenentlastungsgesetz) soll die Entschuldung kumulativ drei Kriterien erfüllen (Auszug):
( ... )

Übergang von insgesamt bis zu 50 Prozent des gemeldeten und geprüften Gesamtvolumens der übermäßigen kommunalen Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung in die Schuld des Landes Nordrhein-Westfalen (Höchstgrenze aller übernommenen Schulden).
Nach Teilnahme hat keine Kommune einen höheren Bestand an berücksichtigungsfähigen übermäßigen Verbindlichkeiten als 1.500 Euro je Einwohnerin und Einwohner (Spitzenentlastung).
Alle Kommunen erhalten hinsichtlich ihrer Betroffenheit von übermäßigen Verbindlichkeiten zur Liquiditätssicherung eine einheitliche Mindestentschuldung soweit die örtlichen Kassenkredite einen Betrag von 100 Euro pro Einwohner überschreiten.

Interessant scheinen vor diesem Hintergrund der Begriff der "übermäßigen Verbindlichkeiten" für alle Kassenkredite jenseits 100 Euro pro Einwohner und der Betrag von 1.500 Euro pro Einwohner, der als absolute Obergrenze für alle Kassenkredite festgelegt wurden. Woher kommen diese Betragsgrenzen?

Naheliegend wäre, dass sich der Betrag von 1.500 Euro als Pro-Kopf-Mittelwert aller Kassenkredite der NRW-Kommunen ergeben hat. Ein Blick in die kommunale Schulden-Statistik der it.nrw (Landesdatenbank, Reihe Öffentliche Finanzen Nr. 71327K-01i) zeigt jedoch, dass dies jedenfalls für den Referenzzeitpunkt 31.12.2023 nicht der Fall ist. Die einschlägige Statistik der it.nrw "Kredite, Kassenkredite und Wertpapierschulden der Gemeinden und Gemeindeverbände Nordrhein-Westfalens" - 219_24 - weist als Pro-Kopf-Kassenkredite zum 31.12.2023 einen Betrag von 1.060 Euro aus. Eigene Berechnungen auf Basis der o.g. Statistik 71327K-01i ergeben ebenfalls einen Pro-Kopf-Betrag in Höhe von (19.236.488.524 : 18.152.449 =) 1.059,72 Euro.

Das im Wege des E-ASEG NRW (Entwurf zum Altschuldenentlastungsgesetz) vorgesehene Verfahren sieht einen mehrstufigen "iterativen" Berechnungsprozess vor, wenn man so will, eine Art Algorithmus. Es werden mehrere Ziele verfolgt (vgl. die Gesetzesbegründung):

die höchstverschuldeten Kommunen sollen gezielt und substanziell entlastet werden, keine Kommune hat hinterher mehr als 1.500 Euro Pro-Kopf-Schulden an Liquiditätskrediten
die Entschuldung wird auf einen (noch festzustellenden) Höchstbetrag begrenzt, der sich aus der hälftigen Summe aller gemeldeten und akzeptierten sogenannten "übermäßigen Kassenkredite" (das sind alle Beträge, die einen Mindestbetrag von 100 Euro pro Kopf übersteigen) errechnet (nach unseren Berechnungen sind das 8.643 Mio. Euro).

Wenn alle Kommunen ihren Bestand an "übermäßigen Kassenkrediten" anmelden, ergibt sich nach unseren Berechnungen eine Gesamtsumme i.H.v. ca. 11.539 Mio. Demnach könnten rund 75% aller übermäßigen Kassenkredite anerkannt und übernommen werden.

Zur Sicherstellung eines gerechten Verfahrens und damit alle betroffenen Kommunen einen Vorteil aus dem Entschuldungsverfahren erlangen (und nicht einseitig etwa nur die höchstverschuldeten Kommunen) wird eine Mindestentschuldung in Höhe der hälftigen übermäßigen Kredite je Kommune zugelassen. Davon sollen insbesondere diejenigen Kommunen profitieren, deren Kassenkredite nicht die Grenze von 1.500 pro Kopf überschreiten. Das trifft nach unseren Berechnungen beispielsweise auf die Stadt Duisburg zu, was angesichts der Gesamthöhe der Verschuldung auf den ersten Blick überrascht. Nach den Zahlen von it.nrw käme Duisburg auf eine pro-Kopf-Verschuldung bei Liquiditätskrediten von 1.495 Euro und damit knapp unter die Obergrenze.

Es ist offensichtlich gewollt, dass in einem mehrstufigen - iterativen - Berechnungsverfahren zunächst sichergestellt wird, dass die Obergrenze von 1.500 Euro pro Kopf und sodann die Mindestentschuldung in Höhe der Hälfte der übermäßigen Kassenkredite berechnet, die Gesamtentlastung als Summe dieser beiden Beträge ermittelt und schließlich die Gesamtsumme aller dieser Beträge auf die maximale Obergrenze von 8,64 Mrd. Euro nivelliert wird. Wenn die von uns berechnete Quote von 75% zutrifft, würden im Ergebnis dreiviertel der von den Kommunen gemeldeten Beträge vom Land übernommen. Nach diesem Verfahren würden nach unseren Berechnungen rund 220 der 430 Kommunen profitieren. Auf Kreisebene betrifft es im Wesentlichen wohl nur den Märkischen Kreis (soweit ersichtlich).

Als eine weitere Nebenbedingung in diesem von zahlreichen Bedingungen geprägten Verfahren ist bezweckt, dass sich die ursprüngliche Rangfolge der Pro-Kopf-Verschuldungen an Kassenkrediten durch das Entschuldungsverfahren möglichst wenig ändert. Dies soll ein weiterer Beleg für die Fairness des Verfahrens sein.

Listet man diese Berechnungsschritte auf, ergibt sich unseres Erachtens folgendes Verfahren, bzw. pro Kommune ist zu berechnen oder festzustellen:

Die amtlich fortgeschriebene Bevölkerungszahl zum 31. Dezember 2023 (siehe Anlage 1 der Gesetzesbegründung)
Prüfung der Kassenkredite lt. festgestelltem Jahresabschluss 2023 der Kommune durch einen WP bzw. eine WPG (gem. § 4 Abs. 3 E-ASEG NRW)
Berechnung der Pro-Kopf-Kassenkredite je Einwohner
Landessicht: Ranking der pro-Kopf-Verschuldung
Berechnung der übermäßigen Kassenkredite gem. § 3 Abs. 3 E-ASEG NRW durch Abzug einer Untergrenze i.H.v. 100 Euro/EW
Berechnung der Verschuldungsobergrenze gem. § 5 Abs. 2 Nr. 2 E-ASEG NRW
Berechnung der Spitzenentlastung als Differenz von [6] zum (geprüften) IST-Stand am 31.12.2023
Berechnung der Mindestentlastung i.H.v. 50% von den übermäßigen Kassenkrediten am 31.12.2023 (Anm.: abzüglich der Spitzenentlastung [7]) gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 E-ASEG NRW
Berechnung der Gesamtentlastung I als rechnerisches Entlastungsvolumen (brutto) pro Gemeinde/Kreisverwaltung durch Addition von Mindest- und Spitzenentlastung
Berechnung der Gesamtentlastung II als an den Maximalbetrag angepasstes (Netto-)Entschuldungsvolumen
Ergebnis 1: rechnerische Höhe der Kassenkredite nach der Entschuldung
Ergebnis 2: Pro-Kopf Kassenkredite nach Entschuldung
Ergebnis 3: Ranking der Pro-Kopf Verschuldung nach Entschuldung
Ergebnis 4: Reduzierung der pro-Kopf Verschuldung mit Kassenkrediten durch das E-ASEG
Landessicht: Vergleich des Rankings vor und nach der Entschuldung

Berechnungsergebnisse

Nach unseren -stark vereinfachten- Berechnungen (siehe das CHE-Berechnungsmodell ) werden die genannten Ziele des Gesetzgebers durch dieses Verfahren (Algorithmus) nolens volens erreicht:

Die Gesamtsumme der Schuldenübernahme beträgt schätzungsweise rund 8,64 Mrd.
Die höchstverschuldeten Kommunen Oberhausen, Mülheim an der Ruhr, Leverkusen, Dortmund und Hagen erhalten die höchsten Entschuldungsbeträge, aber auch kleinere Kommunen wie Heimbach, Herten oder Oer-Erkenschwick profitieren deutlich (vgl. unsere Modellrechnung).
Keine Kommune hat mehr als 1.500 Euro Kassenkredite pro Einwohner.

Rund die Hälfte (ca. 220) der NRW-Kommunen profitieren von der Entschuldung - wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß. Nach unseren Berechnungen würden sich folgende weitere Ergebnisse ergeben (sofern zutreffend):

Anlagen

TOP 20 Gesamtentlastungen: siehe Anhang 1

TOP 20 Spitzenentlastungen: siehe Anhang 2

TOP 20 Mindestentlastungen: siehe Anhang 3

Abbildung: Berechnungsbeispiele einzelner Kommunen

Abbildung: Vergleich der Pro-Kopf-Verschuldung vor und nach der Schuldübernahme durch das Land NRW

Unsere Angebote zum Altschuldenentlastungsgesetz NRW (ASEG NRW)

Webinar zum Altschuldenentlastungsgesetz NRW (ASEG NRW)
Checkliste zum Antragsverfahren gem. § 4 ASEG NRW
Materialien (Lehrfoliensatz, Berechnungsmodelle, Statistiken und Beispiele)